Énoncé économique de l’automne

Le 16 décembre 2024, la leader du gouvernement à la Chambre des communes, Karina Gould, a présenté l’Énoncé économique de l’automne du gouvernement fédéral. Sa présentation est survenue après la démission surprenante, le matin même, de la ministre des Finances et vice-première ministre, Chrystia Freeland qui a été informée par le premier ministre Justin Trudeau vendredi dernier qu’elle serait remplacée lors du prochain remaniement ministériel. 

Mise en contexte

L’Énoncé économique de l’automne du gouvernement fédéral est un élément incontournable de l’agenda législatif et financier annuel du gouvernement fédéral. Généralement présenté à la mi-novembre, l’énoncé est une occasion pour la ministre des Finances :

• D’élaborer sur les principales avancées économiques depuis son dernier budget et de faire un rapport complet du statut de l’économie nationale, résumant les principaux développements et tendances.
• De mettre à jour les différences entre les prévisions de croissance économique (antérieures et actuelles) et les dépenses gouvernementales, et d’offrir des prévisions pour l’avenir.
• De présenter une mise à jour budgétaire, résumant les tendances récentes en termes de recettes, de dépenses, du déficit et de la dette nationale du gouvernement depuis le budget du printemps.
• De présenter les autorisations financières nécessaires pour les mesures introduites par le gouvernement depuis le budget du printemps.
• D’annoncer les nouvelles mesures de dépenses fédérales que le gouvernement entend présenter à la Chambre des communes.

Les évènements de cette année, dérivés de causes multiples, ont transformé la présentation de l’énoncé économique en un problème complexe et difficile à résoudre. 

Tout d’abord, les travaux à la Chambre ont été bloqués pendant plus de deux mois par le parti conservateur en lien avec la publication de documents gouvernementaux reflétant des fonds mal dépensés par les Technologies du développement durable Canada (TDDC).

Ensuite, la partisanerie politique a atteint son paroxysme maintenant que le gouvernement est rendu à la quatrième année de son mandat. Les partis politiques, comptant les jours jusqu’aux prochaines élections, n’entendent pas coopérer. La présentation de l’énoncé économique a été elle-même possible à la suite de négociations compliquées pour mettre une pause au blocage de la Chambre des communes, question de permettre à la ministre des Finances de présenter.

Enfin, le 25 novembre, le président élu Donald Trump a menacé de signer un décret « imposant au Mexique et au Canada un tarif de 25 % sur tous les produits entrant aux États-Unis », dès son entrée en fonction en janvier à moins que ces deux pays mettent fin à ce qu’il appelle      une « invasion » de drogues et d’immigrants illégaux aux États-Unis.

Dans ce contexte, la ministre des Finances Chrystia Freeland était appelée à présenter un énoncé économique qui s’appuie habituellement sur des prévisions et des scénarios de croissance économique tandis que les menaces du président américain élu avaient engendré une incertitude économique qui ont rendu toutes prévisions pratiquement impossibles. Le professeur Trevor Tombe de l’Université de Calgary estime qu’un tarif de 25 % entraînerait une baisse du produit intérieur brut (PIB) du Canada d’environ 2,6 %, soit l’équivalent d’environ 2 000 $ CA par personne.

Analyse

Le contenu de l’Énoncé économique de l’automne, à savoir cet effort d’harmoniser des priorités divergentes, reflète les luttes internes qui ont conduit à la démission et à la crise politique d’aujourd’hui. Quoiqu’il ne soit pas évident que les initiatives proposées dans l’énoncé tiendront le coup après les turbulences politiques à venir, une analyse des points soulevés vaut quand même le coup. 

L’énoncé économique a été publié durant une période de profonde incertitude économique et budgétaire, combinée à une économie en retard. La croissance stagne, le PIB par habitant et la productivité sont en baisse, alors que le gouvernement se prépare à absorber les chocs qui viendront probablement des États-Unis en forme de droits de douane et d’une compétitivité accrue favorisant l’industrie américaine à la suite des politiques mercantilistes de M. Trump. Il est clair que le ministère des Finances (en contraste avec le bureau du premier ministre) est très préoccupé et éloigne son attention politique du plan pour rendre la vie plus abordable (malgré le congé de TPS et les mesures sur le logement dérivés de motivation politique) pour la tourner plutôt vers les différents leviers économiques et fiscaux, incluant de nouvelles mesures frontalières, pour répondre à la menace américaine.

Assumant qu’un dépassement du seuil budgétaire deviendrait le discours dominant des médias et du public à la suite de la publication de l’énoncé économique, le gouvernement a pris de l’avance en laissant sortir une série de mesures favorables aux entreprises, conçues pour promouvoir l’investissement à moyen et long terme. Leurs échéanciers entendent inspirer une certaine certitude en ce qui a trait au climat d’investissement futur face à la menace américaine (dans la mesure du possible) tout en reportant le coût budgétaire. Le gouvernement entend aussi utiliser le système d’impôt pour entreprises afin de cibler les secteurs et les postures qui sous-tendent la productivité, notamment les moteurs de croissance potentiels tels que l’intelligence artificielle, le renforcement des incitatifs pour la recherche et le développement, l’extension du régime fiscal pour des amortissements accélérés des investissements (de loin l’aspect le plus coûteux) et le renforcement du soutien aux entreprises en démarrage.

Parmi toutes ces manœuvres, ce qui aurait été le coup sévère porté à la crédibilité de Mme Freeland est tout de même dur à ignorer vu qu’elle n’a pas pu adhérer aux ancrages budgétaires qu’elle avait si vigoureusement défendus il y a moins d’un an. Ce manque de crédibilité entache maintenant le premier ministre, le bureau du conseil privé (BCP) et la ministre des Finances. Dominic Leblanc arrive certes avec une solide réputation de gestion et de communications modérés, mais si le gouvernement perdure et qu’il reste en poste (vu qu’il garde aussi son poste en tant que ministre de la Sécurité publique), il devra rétablir sa crédibilité et prendre ses distances politiques avec le premier ministre, une tâche qui s’avère difficile étant donné qu’il est probablement le ministre le plus proche du premier ministre.

Au-delà de la démission de cette semaine et de ce qui se passera par la suite, l’augmentation spectaculaire du déficit pour 2023-2024 fera la une des médias. En guise de contexte, il s’agit en grande partie de problèmes de comptabilité exceptionnels, notamment la reconnaissance de passif éventuel pour les peuples autochtones et la dépréciation de paiements inappropriés lors de la pandémie du COVID qui ne peuvent être récupérés. Il reste que le montant absolu et le dépassement des projections budgétaires et non les raisons de ces derniers deviendront le récit dominant.

Les dépenses hors cycle durant l’année fiscale en cours (pour la plupart intentionnelles, y compris le programme pour rendre la vie plus abordable, et d’autres dépenses dues à des évènements) ont continué d’altérer les projections budgétaires, une tendance qui est maintenant devenue un processus prévisible.

À travers l’énoncé économique, le gouvernement tente de mettre l’emphase sur les indicateurs économiques les plus positifs (tels que le maintien de l’inflation dans la fourchette cible, les taux d’intérêt plus bas et une gestion budgétaire plus stricte par rapport aux partenaires du G7) et présente des projections qui se rapprochent relativement des points d’ancrage du budget 2024 pour aller de l’avant.

Malheureusement, les menaces du président élu Trump rendent toute projection vers l’avenir plus ou moins inutile vu qu’on ne connaît pas encore l’ampleur et la portée des tarifs américains. Le ministère des Finances a tenté d’émettre des hypothèses à travers un scénario pessimiste, mais il est impossible de concevoir ou de croire en une planification économique et budgétaire dans les circonstances actuelles. Les principales projections élaborées dans l’énoncé sont dérivées d’une enquête menée au sein d’économistes du secteur privé au début de l’automne, avant les élections américaines. Si ces chiffres se révèlent proches de la réalité (ce qui serait un sujet de débat), le ratio de la dette nette sur PIB continuera de baisser légèrement et le ratio du déficit au PIB oscillera autour de 1 %, le plus bas du G7 – les deux dépassant les ancrages budgétaires.

Le scénario pessimiste augmente de manière modérée le déficit, le ratio de la dette nette sur PIB et le ratio du déficit au PIB, mais n’essaie PAS de quantifier l’impact d’un quelconque niveau de tarifs américains. L’éventail des résultats serait évidemment beaucoup plus large et beaucoup plus négatif si les États-Unis concrétisent leurs menaces.

La mise en œuvre de nombreuses initiatives proposées dans l’énoncé dans le contexte politique actuel pose également des problèmes importants. Beaucoup d’entre elles nécessitent une législation et certaines, au minimum, nécessitent l’adoption d’estimations de dépenses principales ou supplémentaires. Tout cela ne peut se faire avant la reprise du Parlement à la fin du mois de janvier. La fermeture de la Chambre pendant deux mois cet automne n’est pas de bon augure pour la gestion régulière des initiatives proposées dans l’énoncé économique, et ce, sans parler du budget 2025. De plus, s’il y a une prorogation ou une élection avant l’adoption de ces initiatives, le tout s’écroulera.

Les chiffres clés de la mise à jour d’aujourd’hui

Les points d’ancrage budgétaires et la situation fiscale du gouvernement

Dans l’énoncé économique de novembre dernier, le gouvernement fédéral annonçait qu’il se concentrerait à l’avenir sur les points d’ancrage suivants dans la préparation du budget 2024 :

• Maintenir le déficit de 2023-2024 à un niveau égal ou inférieur à la projection du Budget 2023 de 40,1 milliards de dollars.
• Réduire le ratio de dette nette sur PIB en 2024-2025 par rapport à l’Énoncé économique de 2023 et le maintenir sur une trajectoire descendante par la suite.
• Maintenir le ratio de déficit au PIB en baisse en 2024-2025 et maintenir les déficits en dessous de 1 % du PIB en 2026-2027 ainsi que dans les années qui suivront.

Le budget 2024 prévoyait un déficit de 39,8 milliards de dollars en 2024-2025 qui chuterait à 30,8 milliards de dollars en 2026-2027 et à 20 milliards de dollars en 2028-2029. Cela correspondrait à un déficit de 1,3 % du PIB pour 2024-2025, qui diminuerait à 0,9 % en 2026-2027 et à 0,6 % en 2028-2029.

L’Énoncé économique de l’automne de cette année fait une mise à jour de ces chiffres, indiquant que le déficit pour 2023-2024 est de 61,9 milliards de dollars, dépassant largement les prévisions du budget 2024. Les dépenses inattendues liées au passif éventuel des revendications des peuples autochtones et aux allocations de soutien versées pendant la pandémie de COVID ont eu un impact négatif sur le déficit du gouvernement pour 2023-2024. Sans ces frais, qui représentent un ajout de 21,1 milliards de dollars au déficit, le gouvernement aurait atteint son objectif de 40 milliards de dollars de déficit.

Pour l’exercice en cours, soit 2024-2025, le déficit devrait s’établir à 42,8 milliards de dollars. Ce montant est calculé avant les mesures et actions politiques que le gouvernement doit entreprendre. Ces mesures devraient réduire le déficit à : 

• 42,8 milliards de dollars – 2024-2024
• 37,4 milliards de dollars – 2025-2026  
• 27,9 milliards de dollars – 2026-2027  
• 29,4 milliards de dollars – 2027-2028  
• 23 milliards de dollars – 2028-2029 
• 18,7 milliards de dollars – 2029-2030

Le ratio de déficit au PIB devrait tomber à moins de 1 % du PIB en 2026-2027, conformément à l’objectif budgétaire continu élaboré dans le budget de 2024. 

L’économie nationale

Les économistes du secteur privé interrogés par le ministère des Finances du Canada prévoient une croissance réelle du PIB de 1,3 % en 2024, puis de 1,7 % en 2025.

On s’attend à ce que le taux de chômage augmente à 6,9 % au quatrième trimestre de cette année avant de se stabiliser, pour ensuite baisser à 6,6 % d’ici la fin de 2025. Le taux de chômage devrait s’établir en moyenne à 6,4 % en 2024 et à 6,7 % en 2025, puis diminuer à une moyenne de 6,2 % en 2026, avant d’atteindre 5,7 % d’ici 2029.

Le taux d’inflation de l’Indice des prix à la consommation (IPC) devrait demeurer à environ 2 % pour le reste de l’année, se plaçant à une moyenne de 2,5 % pour l’ensemble de l’année, soit le niveau prévu dans le budget de 2024, et de 2 % en 2025 (comparativement à 2,1 % dans le budget de 2024). L’inflation devrait rester proche de 2 % au cours de la période de projection 2025-2029.

Compte tenu des révisions à la hausse des perspectives à court terme du PIB réel, le niveau du PIB nominal devrait augmenter de 17 milliards de dollars en 2024 et de 9 milliards de dollars, en moyenne, par an, de 2025 à 2028.

Plans de dépenses du gouvernement fédéral

Dans l’énoncé économique, le gouvernement prévoit 24,2 milliards de dollars de nouveaux investissements, dont les plus importants comprennent :

• 17,4 milliards de dollars pour prolonger l’incitatif à l’investissement accéléré.
• 1,1 milliard de dollars pour renforcer le programme d’encouragements fiscaux pour la recherche scientifique et le développement expérimental.
• 1,6 milliard de dollars pour l’allégement de la TPS pour tous les Canadiens.

Sécurité frontalière et commerce intérieur

• Un montant de 1,3 milliard de dollars est prévu pour un programme complet en ce qui a trait à la sécurité frontalière.
• Des mesures commerciales interprovinciales seront prises : le gouvernement publiera une liste des mesures restrictives spécifiques qui sont actuellement en place à travers chaque province et territoire et envisagera d’appliquer des conditions aux transferts fédéraux majeurs qui nécessitent l’élimination du commerce et la mobilité de la main-d’œuvre.
• Le ministre des Affaires intergouvernementales examinera l’Accord de libre-échange canadien.
• Le gouvernement a annoncé l’intention du Canada d’imposer des tarifs sur les importations de certains produits solaires et de minéraux critiques en provenance de la Chine au début de la nouvelle année. Le Canada a également l’intention d’imposer des tarifs sur les semi-conducteurs, les aimants permanents et le graphite naturel provenant de la Chine à partir de 2026.
• Le gouvernement a également signalé son intention d’apporter des modifications à la Loi sur les licences d’exportation et d’importation, afin de lui permettre de limiter l’importation ou l’exportation d’articles en réponse aux actions d’un autre pays qui nuisent au Canada.

Logement

• La limite de prêt dans le cadre du Programme canadien de prêt pour la construction d’un logement accessoire sera doublée, passant de 40 000 $ à 80 000 $. À compter du 15 janvier 2025, les propriétaires pourront refinancer leur prêt hypothécaire assuré pour couvrir le coût de l’ajout d’un logement accessoire. Les prêteurs et les assureurs permettront le refinancement hypothécaire jusqu’à 90 % de la valeur de leur maison après les rénovations jusqu’à concurrence de 2 millions de dollars, amorti sur une période pouvant aller jusqu’à 30 ans.
• Le gouvernement prévoit 2 milliards de dollars de financement à faible coût pour une accélération à la faveur du Programme de prêts pour la construction d’appartements. 
• Le gouvernement travaille avec la Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL) pour étudier des moyens d’utiliser l’assurance prêt hypothécaire pour soutenir la construction d’immeubles de deux à quatre logements. 
• Le gouvernement prévoit 362,7 millions de dollars sur cinq ans, à compter de 2028-2029, pour prolonger l’Initiative fédérale de logement communautaire afin de construire plus de logements à but non lucratif et des coopératives d’habitation.
• Le gouvernement a l’intention de lancer des consultations sur l’amélioration de la structure et de l’efficacité du test de résistance pour les prêts hypothécaires assurés.
• Le gouvernement a l’intention de lancer des consultations sur le développement du marché des prêts hypothécaires à long terme.
• Le gouvernement annonce 600 millions de dollars de financement supplémentaire pour le Programme du Prêt canadien pour des maisons plus vertes.

Soutien aux fonds de pension pour investir au Canada

• Le gouvernement fédéral investira 15 milliards de dollars en prêts et en investissements en actions pour attirer les investissements des fonds de pension dans les centres de données pour l’intelligence artificielle.
• Selon les estimations du gouvernement, cet investissement de 15 milliards de dollars attirera 30 milliards de dollars supplémentaires en investissements des fonds de pension.
• Pour faciliter l’acquisition de participations majoritaires par les fonds de pension au sein des entreprises canadiennes, le gouvernement fédéral propose de supprimer une règle limitant à 30 % les actions avec droit de vote qu’un fonds peut contrôler, et de collaborer avec les aéroports et les fonds de pension pour encourager le développement sur les terrains aéroportuaires.
• Le plan comprend également des modifications aux règles qui empêchent les régimes d’épargne-retraite de s’approprier des parts importantes dans des entreprises, et la levée des limites sur les investissements privés dans les aéroports et les services publics d’électricité.

Recherche scientifique et développement expérimental (RS&DE)

• Le programme RS&DE représente une incitation fiscale de longue date qui soutient les entreprises sous contrôle canadien et les sociétés publiques dans leurs activités de recherche et de développement.
• L’énoncé économique de cette semaine promet 1,9 milliard de dollars en nouveaux investissements au cours des six prochaines années pour permettre aux sociétés privées sous contrôle canadien d’obtenir un crédit d’impôt de 35 % sur les premiers 4,5 millions de dollars de dépenses annuelles admissibles au programme RS&DE, ce qui représente une hausse par rapport au crédit non remboursable de 15 % auquel elles avaient droit auparavant, portant le seuil à 3 millions de dollars. Cela augmentera leur crédit d’impôt jusqu’à 570 000 $ par année par entreprise. Les dépenses admissibles supérieures à ce montant donnent toujours droit à un crédit d’impôt de 15 %.
• Les sociétés publiques canadiennes seront également admissibles au crédit de 35 %.

Investir dans les entreprises à démarrage et les grandes entreprises

• Le gouvernement fédéral fournira 1 milliard de dollars d’investissements dans l’Initiative de catalyse du capital de risque et créera des conditions plus favorables à la participation des fonds de pension et des investisseurs institutionnels.
• Le gouvernement s’est également engagé à dépenser jusqu’à 1 milliard de dollars pour créer un nouveau fonds d’investissement pour les entreprises à capitalisation moyenne. Il fournira 25 % du capital et vise à attirer des investisseurs privés pour le reste.

Environnement/Technologies propres/TIC

• Le gouvernement a annoncé son intention de modifier la réglementation sur les activités concrètes (catégorie de projets assujetti à la Loi sur l’évaluation d’impact) afin d’inclure uniquement les activités concrètes qui comportent un fort potentiel d’impact dans les domaines de compétence fédérale.  
• Il supprimera également certaines activités concrètes de manière à faire davantage appel aux organismes fédéraux de réglementation du cycle de vie, telle que la Commission canadienne de sûreté nucléaire au lieu d’exiger une évaluation d’impact fédérale. 
• Il éliminera certaines activités concrètes de manière à faire davantage appel aux organismes fédéraux de réglementation du cycle de vie. Il s’agira, par exemple, de faire en sorte que la procédure prévue par la Commission canadienne de sûreté nucléaire s’applique à certains projets concernant des installations nucléaires existantes, sans qu’une évaluation d’impact fédérale soit nécessaire.
• Il a déclaré qu’il concentrerait l’impact des évaluations des projets réglementés par les provinces exclusivement sur les effets faisant partie des domaines de compétence fédérale.
• Le gouvernement fédéral a également annoncé son intention de soutenir jusqu’à 500 millions de dollars dans des contrats d’achat de combustible nucléaire enrichi auprès des États-Unis et d’autres pays alliés.

Secteur bancaire et institutions financières

Dans l’énoncé économique, le gouvernement annonce plusieurs initiatives qui auront une incidence sur les secteurs des banques et des institutions financières :

• Il annonce son intention de présenter une loi sur les éléments restants du cadre canadien des services bancaires axé sur le consommateur, notamment l’accréditation et les règles communes, avec un cadre qui sera annoncé d’ici le début de l’année 2026.
• Il a l’intention de fournir 44,3 millions de dollars, en espèces, sur 3 ans, à l’Agence de la consommation en matière financière du Canada (ACFC) à compter de 2025-2026, pour mettre en œuvre le cadre bancaire axé sur le consommateur.
• Il a l’intention de modifier l’exemption relative aux prêts sur salaire dans le Code criminel afin d’interdire la vente de produits d’assurance-crédit en lien avec un prêt sur salaire et l’intention de modifier l’exemption relative aux prêts sur salaire afin de garantir des conditions de remboursement minimales de 42 jours et de garantir que les prêteurs acceptent le remboursement en versements. Le gouvernement accordera 12 mois de transition au secteur à ce sujet.
• Il ajoutera des recours civils en cas de non-respect de certaines dispositions de la loi sur la faillite et l’insolvabilitéet augmentera les amendes maximales, les passant de 5 000 $ à 100 000 $ pour les particuliers et à 1 million de dollars pour les sociétés.
• Il envisage également des mesures législatives pour obliger les entreprises de traitement des paiements à renvoyer toutes les économies sur les frais de traitement des cartes de crédit aux consommateurs.

Mesures fiscales

• Le gouvernement a indiqué qu’il est en train d’élaborer une loi qui permettra à l’Agence de revenu du Canada (ARC) de produire automatiquement une déclaration de revenus au nom de certains Canadiens à faible revenu à compter de l’année d’imposition 2025.
• Il a annoncé la préparation d’une loi visant à créer un nouveau crédit d’impôt remboursable pour les préposés aux services de soutien à la personne. L’échéancier à cet effet sera précisé dès que possible.
• Il a l’intention de mettre en vigueur une loi visant à empêcher que la prestation canadienne pour les personnes en situation de handicap soit traitée comme un revenu dans les déclarations d’impôts.
• Il a proposé de modifier certains aspects du modèle de remboursement canadien du carbone pour les petites entreprises à compter de 2024-2025, afin de garantir que les petites entreprises reçoivent davantage de soutien en créant un nouveau paiement de base.
• Il propose 451,5 millions de dollars sur cinq ans à compter de 2025-2026, pour que l’ARC conclue ses vérifications des montants des subventions d’urgence aux entreprises et comble les lacunes majeures en matière de conformité fiscale.