Écrit par Geoff Norquay et John Whitehead. Originellement publié sur le site web d’Options politiques.
Pour plusieurs, la proposition du gouvernement albertain de se retirer du Régime de pensions du Canada (RPC) et de créer son propre Régime de pensions de l’Alberta (RPA) peut avoir l’air d’une solution à un problème qui n’existe pas.
En fait, l’idée découle d’un constat partagé par de nombreux Albertains, à savoir que l’Alberta verse beaucoup plus d’argent à la fédération canadienne qu’elle n’en reçoit en retour. Selon les termes de la « Déclaration du Bison » de 2020 (The Buffalo Declaration), les Albertains ont envoyé au-delà de 1000 milliards $ à Ottawa entre 1981 et 2018 et n’ont reçu que 650 milliards $ en retour. Cela représente un déficit de transferts de plus de 400 milliards $.
Le Régime de pensions du Canada a une longue histoire. Le programme est antérieur aux protestations de l’Alberta sur sa contribution financière à la fédération.
En 1996, les gouvernements fédéral et provinciaux ont modifié le RPC, le faisant passer d’un système de paiement par répartition (« pay as you go ») à une structure hybride à travers laquelle les actifs seraient investis. Travis Toews, un ancien ministre des finances de l’Alberta, a récemment soutenu que depuis ce changement, « les contributions nettes de l’Alberta ont dépassé celles de toutes les autres provinces participantes réunies, y compris celles de l’Ontario ».
Les critiques répondent que cela est dû au fait que la population de l’Alberta est plus jeune, plus susceptible de travailler, mieux payée en moyenne que les autres Canadiens, et qu’elle compte moins de retraités.
La question à 234 milliards $
Un aspect très controversé de l’initiative albertaine en matière de pension est qu’en quittant le régime de pension fédéral, la province considère qu’elle aura droit à 53 % – soit 334 milliards $ – des actifs totaux détenus par l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada (OIRPC), estimés à 575 milliards $. L’Alberta représente environ 15 % des cotisants au RPC.
L’OIRPC calcule de son côté que la contribution totale de l’Alberta depuis la création du régime représente environ 16 % des actifs du RPC, soit plus ou moins 100 milliards $. L’écart avec l’évaluation du gouvernement albertain est considérable.
Pourquoi n’y a-t-il pas de règles claires sur ce qui se passe si une province souhaite quitter le RPC? Lorsqu’Ottawa et les provinces ont apporté des changements en 1996, les règles initiales de sortie du régime, qui dataient de trente ans, n’ont pas été mises à jour.
David Dodge, sous-ministre des finances du Canada en 1996, a dit récemment que les règles ont été rédigées de « façon permissive », c’est-à-dire que les provinces n’ont pas été privées du droit de se retirer, mais que « nous n’avons pas rédigé de règles sur ce qui arriverait si une province prenait cette décision ».
La somme des actifs dus à l’Alberta si elle quitte le RPC sera donc déterminée par des négociations entre toutes les provinces et Ottawa ou, à défaut, par la Cour suprême. Quelle que soit la conclusion, le résultat sera déterminant pour établir le niveau des futures cotisations et prestations qui constitueraient la base d’un régime distinct pour l’Alberta.
Une fois cette question réglée, la porte sera ouverte à l’examen d’une série de questions visant à déterminer si un RPA serait aussi bon, voire meilleur, que le RPC.
L’exemple du Québec a ses limites
Lorsque le RPC a été créé en 1966, le Québec a choisi de faire cavalier seul en mettant sur pied le Régime de rentes du Québec (RRQ). Le RPC et le RRQ partaient tous deux de zéro. À partir de ce point de départ identique, nous pouvons aujourd’hui tirer des leçons de près de 60 ans d’expérience et de données sur la coexistence de régimes de pension provincial et fédéral distincts.
La première leçon est qu’un régime provincial ne peut pas vraiment trop s’écarter du régime fédéral.
Malgré les différences économiques et démographiques du Québec par rapport aux moyennes canadiennes, le RRQ est resté pratiquement en phase avec le RPC au fil des ans. Dans un pays comme le Canada, où la main-d’œuvre est hautement qualifiée et mobile, c’est essentiel.
L’Alberta attire de nombreux travailleurs d’autres régions du pays, au moins pendant une partie de leur vie professionnelle. Cela signifie que l’équivalence du futur régime de retraite de l’Alberta avec le RPC ainsi que sa transférabilité avec le régime fédéral resteront des facteurs importants pour les Canadiens qui décideront de travailler dans cette province, ainsi que pour leurs employeurs.
Comme l’a remarqué la vice-première ministre et ministre des Finances Chrystia Freeland à ses homologues provinciaux lors de leur rencontre du 3 novembre, si l’Alberta se retire du RPC, elle devra négocier des accords de réciprocité avec d’autres provinces et d’autres pays afin de garantir aux Canadiens qui travaillent en dehors de l’Alberta une certaine stabilité, quel que soit l’endroit où ils travaillent ou prennent leur retraite.
La deuxième leçon est qu’en matière d’économie et de démographie, des choses peuvent changer avec le temps. Beaucoup de choses.
La politique des retraites est particulièrement difficile à mettre en œuvre parce qu’il s’agit par définition d’un exercice de planification à long terme. Les règles qui fixent les taux de cotisation et les prestations ne peuvent être modifiées de manière importante ou sur de très courtes périodes sans entraîner de graves perturbations pour les travailleurs et les retraités.
L’économie de l’Alberta se porte bien en ce moment. Mais sa dépendance à l’égard des revenus du pétrole et du gaz la rend particulièrement vulnérable aux prix mondiaux de l’énergie. Au cours des trois dernières années, le prix du pétrole est brièvement tombé en territoire négatif, a grimpé jusqu’à 122 $ le baril et flotte maintenant autour de 80 $ et plus.
Pour illustrer à quel point les changements peuvent être importants, considérons que dans les années 1960, lorsque la RRQ a vu le jour, la production d’amiante était un pilier de l’économie du Québec.
La jeunesse n’est pas éternelle
Les données démographiques peuvent elles aussi évoluer dans le temps, et le vieillissement de la population pose des problèmes de viabilité aux régimes publics. Présentement, le ratio cotisants/bénéficiaires de l’Alberta est positif en raison du profil d’âge plus jeune de la province. Au fil du temps, il est inévitable que ce profil change à mesure que la population vieillit.
C’est ce qui s’est passé au Québec : en 2011, le RRQ a été contraint d’augmenter ses taux de cotisation de 0,9 % par rapport à ceux du RPC. Comme l’ont écrit R. Kent Weaver et Daniel Béland en 2017, « dans les faits, les travailleurs et les employeurs québécois doivent payer des cotisations plus élevées que leurs homologues des neuf autres provinces en raison d’une décision prise au milieu des années 1960 de créer le RRQ au nom du développement économique provincial. »
La troisième leçon à tirer des 60 dernières années est que lorsqu’il s’agit d’investir des fonds de pension, la taille compte. Et plus c’est gros, mieux c’est.
Un document publié en 2016 par la Banque du Canada souligne que les investissements les plus importants et les plus fructueux des régimes de retraite publics bénéficient « d’économies d’échelle, d’une diversification dans un ensemble plus large de catégories d’actifs, de styles d’investissement et de régions, ainsi que de l’utilisation de l’effet de levier et de produits dérivés conçus pour améliorer les rendements et atténuer les risques ».
L’organisme de placement de l’OIRPC, Investissements RPC, a obtenu un rendement net annualisé de 10 % sur des investissements de 570 milliards $ au cours de la période de 10 ans prenant fin le 31 mars 2023. Pour le RRQ, le rendement de la Caisse de dépôt et placement du Québec (CDPQ) a été de 8 % sur 402 milliards $ pour une période de dix ans se terminant 31 décembre 2022. C’est 20 % de moins.
Si l’Alberta va de l’avant avec le retrait, la base d’investissement du PPA sera beaucoup plus petite que celle du RPC ou du RRQ. Et si la gestion de ses actifs produit un rendement inférieur à celle d’Investissements RPC, comme ce fut le cas récemment pour CDPQ, il en résultera des problèmes de compétitivité qui nécessiteront soit une hausse des cotisations, soit un renflouement par le gouvernement provincial.
Pour l’instant, les Albertains se méfient du stratagème de leur première ministre Danielle Smith. Selon un récent sondage Abacus, 52 % des Albertains considèrent la perspective de se retirer du RPC comme une « mauvaise ou très mauvaise idée ». Chez les Albertains âgés de 60 ans et plus, c’est 72 %.
L’une des raisons de cette réticence est probablement la performance récente d’AIMCo, l’agence albertaine qui gère les investissements du secteur public en Alberta. Selon le Conseil du Trésor et le ministère des Finances de l’Alberta, AIMCo a généré un taux de rendement nominal net annualisé de 7,2 % sur une période récente de cinq ans. En 2020, elle a perdu environ 4 milliards $ sur les quelque 110 milliards $ qu’elle gère après avoir utilisé une stratégie reposant sur une faible volatilité des marchés mondiaux.
Beaucoup de choix faits par les gouvernements peuvent être rapidement annulés ou modifiés lorsque les circonstances ou les exigences politiques l’exigent. La question de savoir s’il faut créer un régime de retraite distinct pour l’Alberta est, de par sa nature, une discussion à long terme.
L’Alberta bénéficie actuellement d’une population relativement jeune et d’une économie dynamique. La vraie question pour les Albertains est de savoir si ces conditions, de même que le succès des investissements à long terme d’un éventuel nouveau régime, peuvent être présumées pendant toute la durée de la vie active et de la retraite des cotisants.
Si ce n’est pas le cas, les perspectives d’un RPA comme alternative meilleure et moins chère au RPC pour les Albertains sont douteuses. 
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