Un nouveau chapitre pour le commerce nord-américain

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October 2, 2018

Un nouveau chapitre pour le commerce nord-américain

dans Insights

Après 14 mois de négociations difficiles, âpres et souvent houleuses, le Canada et les États-Unis ont annoncé l’aboutissement fructueux des pourparlers sur l’ALÉNA littéralement in extremis, tard dans la soirée de dimanche. L’entente ramène le Canada à bord alors que les États-Unis et le Mexique avaient conclu une entente bilatérale plus tôt en août et elle ouvre la voie à un nouveau nom en remplacement de l’ALÉNA, soit Accord États-Unis-Mexique-Canada (AÉUMC).

La nouvelle entente comporte 34 chapitres, une dizaine de lettres annexes et des milliers de mots, ce qui signifie beaucoup de petits caractères. Sans se perdre dans les nombreux détails, voici les réflexions d’Earnscliffe sur l’AÉUMC et sur ce que cela signifie pour le Canada.

La réussite des négociations constitue une grande victoire pour le gouvernement Trudeau. Ces négociations se sont enlisées et ont même tourné à vide mais, grâce aux compétences et à la détermination de ses négociateurs, un partenaire plus petit et plus faible a tenu la dragée haute à son vis-à-vis, ce qui lui a permis de forcer un partenaire plus grand et plus puissant à accepter plusieurs modalités essentielles. Après avoir réussi la mise en place de l’AÉCG (négocié plus tôt par le gouvernement Harper), à Bruxelles, et après avoir signé le PTPGP, le Canada peut maintenant célébrer un tiercé gagnant en négociations commerciales, ce qui et très inhabituel pour un joueur d’envergure aussi modeste.

En fin de compte, chaque partie a donné à l’autre ce à quoi elle tenait le plus, ce qui prouve que pour les deux pays, les avantages d’une entente étaient plus grands que l’attrait de s’en tenir au principe ou d’admettre la défaite. Le Canada a accepté d’assouplir son marché laitier et d’accorder un plus grand accès aux États-Unis. De leur côté, les États-Unis ont accepté de préserver le système existant de règlement des litiges prévu dans l’ALÉNA, une demande non négociable du Canada pendant toute la durée des pourparlers.

L’accord sur les produits laitiers a sans doute été quelque chose de plus facile à accepter pour le Canada que le maintien du système de règlement des différends de l’ALÉNA a dû l’être pour les États-Unis. En vertu du nouvel AÉUMC, le Canada a tiré parti des précédents sur la gestion de l’offre établis par l’Accord économique et commercial global (AÉCG) avec l’Union européenne et l’accord de Partenariat transpacifique global et progressiste (PTPGP). En vertu de l’AÉCG, le Canada a ouvert son marché à 17 700 tonnes de produits fromagers par année. Dans le PTPGP, le Canada a concédé 3,25 p. cent de sa production laitière annuelle à des marchés étrangers. Ces deux ententes prévoient que le gouvernement fédéral versera des indemnisations au secteur laitier. Le premier ministre Trudeau peut donc positionner le résultat net comme une défense réussie du système global de gestion de l’offre du Canada.

Entre temps, comme ils voulaient conclure une entente, les États-Unis ont été forcés d’accepter la victoire du Canada, tout comme il y a une génération, sur la poudrière du règlement des différends dans l’Accord original de libre-échange entre le Canada et les États-Unis. Le représentant au commerce des États-Unis, Robert Lighthizer, était déterminé jusqu’à la toute fin à éviter la continuation de ce qu’il voyait comme un affront à la souveraineté des États-Unis : la capacité d’un pouvoir étranger à suivre une procédure judiciaire qui échappe au contrôle américain pour régler des différends commerciaux. Il voulait imprimer le poids des É.-U. sur la balance. À la fin, il a perdu cette bataille en faveur d’une entente.

M. Lighthizer a été forcé d’accepter mot pour mot le mécanisme existant de règlement des différends du Chapitre 19 de l’ALÉNA. La préservation du règlement des différends pour le Canada en échange des concessions sur l’accès au marché laitier constitue également une situation gagnante pour le président Trump. Remplacer l’ALÉNA était une promesse clé de sa campagne électorale. Il peut maintenant dire aux producteurs de lait du Wisconsin et de New York qu’il a livré la marchandise.

Par ailleurs, le fait qu’un partenaire de négociation ayant aussi peu qu’un dixième de la taille de son opposant puisse non seulement éviter l’humiliation mais remporter une victoire justifiable en termes d’intérêt national canadien est aussi impressionnant que l’ont été les deux premières fois dans l’Accord de libre-échange initial et dans l’ALÉNA. Mais cette fois-ci, c’était différent. Confrontée à un leader erratique et imprévisible qui tirait les ficelles de l’équipe opposée, l’équipe du Canada a maintenu sa discipline, gardé son sang-froid et a rarement réagi aux provocations publiques et aux insultes venant de la partie adverse.

D’autre part, l’Accord constitue une victoire pour la campagne de deux ans où tous les coups seront permis, pour le Canada, afin de forcer l’administration chaotique du président Trump à accepter que les deux économies les plus intégrées au monde ne puissent s’entredéchirer sans infliger des dommages immenses à l’économie des deux pays. Maintenant, le Canada pourra réorienter son offensive de charme sur le Congrès américain après les élections de mi-mandat en novembre; et il tentera de convaincre les membres, anciens et nouveaux, d’approuver le nouvel AÉUMC. Ce sera-là une juxtaposition intéressante : à l’avenir, le Canada appuiera fermement l’Administration Trump plutôt que de tenter de prévenir qu’elle ne cause du tort au Canada.

Peut-être que le plus grand gagnant de la percée des négociations de dimanche est la confiance dans l’économie canadienne. Les négociations prolongées et les menaces qui les ont accompagnées ont accru l’incertitude économique et les peurs; on se demandait si, à l’avenir, le Canada aurait accès à notre plus grand partenaire commercial. Ces incertitudes et ces peurs ont beaucoup fait pour déprimer un climat d’investissement déjà affaibli par les problèmes entourant l’accord du Canada à la construction d’un oléoduc et les réductions d’impôts de Trump. Le nouvel AÉUMC supprime quelque peu la menace qui a retardé les décisions du secteur privé en matière d’investissement en levant le nuage noir qui s’était abattu sur l’horizon économique du Canada.

Par souci de justesse, il faut dire que plusieurs des demandes du Canada ont été mises de côté au fur et à mesure que les négociations ont abouti. Les éléments « progressistes » concernant la soi-disant « politique étrangère féministe » du Canada et les droits autochtones n’ont pas trouvé place dans cet accord, bien que le chapitre sur la protection de l’environnement ait désormais plus de mordant grâce à un mécanisme d’application. En outre, les dispositions de l’Article 232 portant sur les droits sur l’acier et l’aluminium demeurent intactes pour les États-Unis. Cependant, les dommages qu’auraient pu causer les menaces brandies par le président Trump, en vertu de l’Article 232, sur les automobiles fabriquées au Canada (25 p. cent) sont désormais écartés. Le Canada est donc en droit de crier victoire.


Réactions initiales

Lors d’une conférence de presse tenue aujourd’hui, le premier ministre Trudeau et le président Trump ont qualifié l’entente de victoire pour tout le monde. Néanmoins, les deux hommes ont reconnu que leurs relations ont été tendues et déplaisantes durant les dernières semaines de pourparlers. La ministre Freeland était quant à elle optimiste; elle a indiqué, parmi les victoires canadiennes importantes, l’entente dans le secteur de l’automobile, le maintien du Chapitre 19 ainsi que l’élimination du Chapitre et de la clause de proportionnalité de l’énergie en vertu de l’ALÉ (et plus tard de l’ALÉNA), par laquelle le Canada avait l’obligation, en temps de pénurie énergétique, de couper les approvisionnements au Canada proportionnellement aux coupes dans ses exportations vers les États-Unis.

La plupart des intervenants ont été prudents dans leurs commentaires aujourd’hui en attendant d’absorber les détails de l’accord. Il n’en a pas été ainsi de deux premiers ministres qui ont été informés en même temps que leurs collègues par le PM Trudeau. Malgré la promesse d’une indemnisation du gouvernement fédéral, les premiers ministres Couillard du Québec et Ford de l’Ontario ont déclaré que les producteurs de lait avaient été jetés aux lions et qu’ils se battraient contre la mise en application de cette entente. M. Ford est allé plus loin et s’est plaint du maintien des droits sur l’acier et l’aluminium comme l’ont fait les dirigeants de ce secteur, y compris le syndicat des métallurgistes. Néanmoins, Jerry Dias d’Unifor a salué l’entente en raison des avancées accomplies dans le pacte sur l’automobile.

Aux États-Unis, les leaders du Congrès américain ont accueilli l’accord très favorablement et ont applaudi à l’inclusion du Canada dans l’entente trilatérale. Les présidents de la Commission des finances du Sénat et de la Commission des voies et moyens de la Chambre, qui supervisent les accords de libre-échange, ont fait l’éloge de l’accord. Les Démocrates étaient plus mesurés et ont promis d’étudier le texte en détail pour s’assurer qu’il soutient les travailleurs et comprend des normes environnementales solides. Les principaux groupes intéressés, comme la Chambre de commerce des États-Unis, le Conseil national du commerce extérieur, la NAM (Association nationale des fabricants) et l’API (American Petroleum Institute) ont tous fortement appuyé l’accord.

Une danse de concessions de part et d’autre : principaux éléments de l’accord

Accès des États-Unis au marché laitier du Canada

En vertu du nouvel accord, les producteurs de lait américains auront un accès légèrement meilleur au Canada que ce qui est prévu dans le PTPCP, soit environ 3,6 p. cent du marché laitier canadien par opposition à 3,25 p. cent du marché pour le PTPCP, selon les Producteurs laitiers du Canada.

Plus important encore, dans les six mois qui suivront l’entrée en vigueur de l’accord, le Canada mettra fin à « l’établissement des prix du lait des classes 6 et 7 ». Ces classes de lait, établies en 2017, réduisent les prix de certains ingrédients des produits laitiers d’origine canadienne, également connus sous le nom de lait « diafiltré ». Les prix plus bas rendaient les équivalents américains non concurrentiels et causaient énormément de tort aux producteurs de lait des États du Wisconsin et de New York. L’Administration Trump allègue qu’il s’agit d’une immense victoire.

On compte d’autres changements dans le secteur de la gestion de l’offre. Bien que les détails demeurent parcimonieux à ce stade, les producteurs de volaille américains auront un meilleur accès au marché du Canada, tout comme les exportateurs américains de dindon et d’œufs d’incubation de poulet à chair.

Le gouvernement fédéral a promis d’indemniser le secteur de la gestion de l’offre pour les parts de marché perdues; ces montants seront négociés au cours des prochains mois.

Secteur de l’automobile

L’accord établit une période de transition de cinq ans après son entrée en vigueur pour faire passer l’exigence de contenu de valeur régionale des automobiles de 62,5 p. cent à 75 p. cent. Le pacte requiert également que les constructeurs automobiles achètent au moins 70 p. cent de leur acier et de leur aluminium au sein de ces trois pays. Il requiert également que 40 p. cent de la valeur des véhicules soit fabriqué dans des zones à hauts salaires où la rémunération horaire est de 16 dollars. En plus de bénéficier aux travailleurs mexicains du secteur de l’automobile, cette disposition favorisera aussi la fabrication continue de véhicules aux États-Unis et au Canada.

Les États-Unis ont convenu avec le Mexique qu’ils ne prélèveraient pas de droits en vertu de l’Article 232 sur les automobiles et les pièces, en autant que les exportations mexicaines vers les États-Unis ne dépasseraient pas 40 p. cent. Pour le Canada, les États-Unis ont accepté que les installations existantes de fabrication de véhicules soient exclues de l’application potentielle de l’Article 232. Les États-Unis ont également consenti à exclure 2,6 millions de véhicules finis et 32,4 milliards de dollars US de l’application de l’Article 232. En conséquence, le Canada a accepté ce qui constitue, dans les faits, la mise en place de quotas.

Comme le Canada fabrique présentement un peu moins de deux millions de véhicules légers au total et qu’il exporte des pièces d’auto pour une valeur de 16 milliards de dollars US, ce sont des plafonds qu’il peut accepter sans difficulté. Finalement, les États-Unis vont s’abstenir d’imposer des droits au Mexique et au Canada, en vertu de l’Article 232, pour « au moins 60 jours après l’imposition d’une telle mesure », période durant laquelle les parties pourront négocier un « résultat approprié fondé sur le marché ».

Règlement des différends

L’ancien accord de l’ALÉNA comprend deux chapitres clés qui traitent de règlement de différends :

  • Le Chapitre 19 de l’ALÉNA permet aux entreprises de demander un arbitrage des droits compensateurs et droits antidumping et de le soumettre à des groupes spéciaux binationaux indépendants. Ce régime demeure le même que dans l’ALÉNA. Il s’agit à la fois d’une victoire très importante pour le Canada et de la contrepartie (quid pro quo) présumée pour la gestion de l’offre/les concessions sur les produits laitiers du Canada.
  • Le Chapitre 11 de l’ALÉNA, soit le mécanisme de règlement des différends entre une partie et un investisseur d’une autre partie, ne fait désormais plus partie du nouvel accord. Ce mécanisme permettait aux entreprises de chaque pays de poursuivre le gouvernement de l’autre partie contre un préjudice allégué et causé par des décisions en matière de politique publique. Au fil des années, les poursuites fructueuses d’entreprises américaines ayant réclamé des dommages, en vertu du Chapitre 11, ont coûté des centaines de millions de dollars au Canada. D’aucuns considèrent que la disparition du Chapitre 11 est positive pour le Canada, alors que certains investisseurs sont d’avis que son absence offre moins d’assurance.

La clause de « temporisation »

Le Canada s’est farouchement opposé à la proposition des États-Unis qui voulaient ouvrir le nouvel accord à une révision après cinq ans, au motif que cela aurait pour effet de refroidir les investissements au Canada et d’orienter les dépenses en immobilisations vers les États-Unis en raison du risque potentiel, pour le Canada, de perdre son accès au marché américain. Le nouvel accord prévoit un cycle de vie général de 16 ans et il pourra être révisé tous les six ans.

Seuil de minimis

Le terme de minimis se réfère au seuil auquel les biens qui traversent la frontière sont exempts de frais additionnels comme les droits de douane ou les taxes de vente. Présentement, les biens en provenance des États-Unis sont exempts jusqu’à une valeur de seulement 20 $ (CA). Les vendeurs américains en ligne ont exercé d’énormes pressions sur les États-Unis pour que ce pays hausse sensiblement ces seuils.

Lors des négociations qui ont eu lieu plus tôt cette année entre les États-Unis et le Mexique, le Mexique a plié devant les demandes des États-Unis et il a fait passer son seuil de minimis à 100 $ (US) pour les deux taxes (le Mexique impose une TVA semblable à la TVH) et les droits. Au Canada, on s’inquiète qu’un régime similaire amènerait les détaillants du pays à concurrencer les vendeurs américains qui font du commerce en ligne, puisque ces derniers n’auraient pas à ajouter les taxes et droits de douane à leur facture, ce que les vendeurs canadiens ont l’obligation de faire.

Le Canada a fait des concessions sur les dispositions du seuil de minimis pour les achats en ligne mais elles sont moins importantes que ce que les Mexicains ont consenti dans leur entente bilatérale avec les États-Unis. On constate toutefois un recul immédiat. L’accord conclu le 30 septembre a fait passer le seuil canadien à 150 $ (CA) sur les droits de douane et à 40 $ (CA) sur les taxes – tout de même beaucoup moins que ce que les Mexicains ont accordé. Pour mettre les choses en contexte, le droit de douane moyen imposé par le Canada sur des biens américains est inférieur à 2 %; la réduction maximale de prix serait donc de 2 % sur la première tranche de 150 $, soit trois dollars.

Le nouvel allégement fiscal sur la taxe représenterait en moyenne 12 p. cent de la hausse du seuil de 20 $ ou 2,40 $. Bien entendu, il y a des biens qui comportent des droits de douane plus élevés comme les produits chimiques dans le secteur automobile, les pneus de marque nationale et les meubles d’extérieur. Les économies sur ces produits seraient plus importantes pour les consommateurs canadiens qui magasinent en ligne et mettent plus de pression sur les détaillants canadiens qui vendent ces produits. Certains détaillants ont un inventaire important de produits qu’on peut acheter en ligne et dont les droits de douane sont très élevés. En fait, Canadian Tire a publié aujourd’hui un communiqué de presse dans lequel la société demande au gouvernement d’aplanir les disparités avant d’ajouter qu’elle attend et qu’elle présume qu’elle recevra le même traitement que les détaillants américains qui vendent en ligne.

Peut-être plus curieux encore, l’accord ne s’applique qu’aux biens livrés par messagers (du moins pour le moment) et non pas aux envois postaux où le seuil de minimis est maintenu à 20 $ (CA). Cela ne devrait pas beaucoup changer puisque les douanes canadiennes ont toujours eu de la difficulté à suivre les colis postaux (essentiellement vérifiés seulement de façon aléatoire si l’expéditeur est responsable des droits et des taxes exigibles), alors que les messagers travaillent avec des courtiers et perçoivent les droits et les taxes.

Des estimés préliminaires donnent à penser que les pertes totales de revenu du gouvernement fédéral seront inférieures à 300 millions de dollars et quelque peu compensées par le coût réduit des activités des douanes.

Propriété intellectuelle

Conformément à ce que le Mexique a consenti plus tôt, le Canada allongera la protection du brevet pour certains médicaments d’ordonnance—biologiques—de huit à dix ans, avec une période de grâce de cinq ans. L’entente ne fait aucune référence aux efforts continus du Canada pour freiner la montée des prix des produits pharmaceutiques par l’entremise de changements au Conseil d’examen du prix des médicaments brevetés, bien qu’il renforce l’extension de la durée des brevets et le système de couplage négocié dans l’AÉCG. Également sous le titre ‘Propriété intellectuelle’, les modalités du droit d’auteur au Canada s’étendent maintenant à 50 ans après l’année du décès du créateur de l’œuvre. Les États-Unis et l’Europe ont présentement des termes de 70 ans; ce changement permettra au Canada d’être plus au diapason de ces juridictions. Il s’agit d’une bonne nouvelle pour les créateurs canadiens mais cela augmentera les coûts pour les personnes qui veulent accéder à leur travail.

Clause commerciale « anti-Chine »

L’accord contient ce que plusieurs voient déjà comme un contrôle du Mexique et du Canada, dans le cas où ces pays voudraient négocier une entente commerciale avec la Chine à l’avenir. Au moins trois mois avant de commencer des négociations, toute partie à l’accord doit informer les autres parties de son intention d’entamer des négociations de libre-échange avec un pays n’ayant pas d’économie de marché aux fins de ses recours commerciaux. Cette définition inclurait la Chine. En outre, « La conclusion par toute partie d’une entente de libre-échange avec un pays n’ayant pas d’économie de marché, autorise les autres parties à mettre fin au présent Accord, avec préavis de six mois, et à remplacer cet Accord par une entente entre elles (accord bilatéral). »

Les répercussions géopolitiques de cette clause sont encore impossibles à déterminer.

Exception culturelle canadienne

On ne comprend pas très bien pourquoi les États-Unis ont inscrit ce point à l’ordre du jour aussi tard dans les négociations, puisque le secteur américain de la radiodiffusion n’a certainement pas exercé de pressions en ce sens. Les exceptions antérieures des industries culturelles canadiennes qui figuraient dans l’ALÉNA ont été maintenues dans le nouvel accord.

Lettre annexe sur les exportations d’eau

L’accord contient une « lettre annexe sur les ressources en eau naturelles » indiquant que « l’Accord ne contient aucuns droits d’une partie aux ressources en eau naturelles d’une autre partie à l’Accord ». De plus, « Rien dans l’Accord ne pourrait obliger une partie à exploiter son eau à des fins commerciales, y compris son retrait, son extraction ou sa diversion à des fins d’exportation en vrac. »

Cette nouvelle disposition corrige la faille dans l’ALÉ/l’ALÉNA original, aucun des deux accords n’interdisant expressément les exportations d’eau en vrac.

Énergie

L’ALÉ initial et après l’ALÉNA contenaient une disposition au chapitre de l’énergie qui requérait que le Canada, en temps de pénurie énergétique, coupe les approvisionnements canadiens proportionnellement aux coupes des exportations d’énergie vers les États-Unis. Cette disposition a longtemps été vue par plusieurs comme le motif inavoué des États-Unis pour accepter l’ALÉ, à l’époque, parce que cette clause leur assurait une sécurité accrue sur le plan de l’énergie.

Le nouvel accord élimine cette obligation.

Vins en Colombie-Britannique

Dans le cadre du nouvel accord, le Canada a accepté que la province de la Colombie-Britannique modifie, d’ici le 1er novembre 2019, sa règle actuelle qui oblige les magasins de détail à vendre des vins importés seulement au moyen d’un « magasin dans un magasin » plutôt que d’offrir ces vins sur les mêmes tablettes que les vins canadiens.

Il semble que ce changement pourrait résoudre un facteur de friction de longue date qui s’est soldé par une plainte officielle des États-Unis auprès de l’Organisation mondiale du commerce au sujet des pratiques de la C.-B.

Approvisionnement

En vertu de l’initiative « Achetez américain », les É.-U. ont voulu durement restreindre l’accès des autres pays à des contrats de travaux public. Plus particulièrement ils ont demandé de limiter la capacité des entreprises canadiennes et mexicaines à présenter des offres pour des projets d’infrastructure aux États-Unis, tout en cherchant à élargir l’accès des entreprises américaines à des projets des gouvernements mexicain et canadien.

L’injustice flagrante de ces demandes a suscité l’indignation des Mexicains et des Canadiens; le représentant au commerce américain, Robert Lighthizer, les a tranquillement retirées cet été.

Substitution publicitaire simultanée

En 2015, le CRTC a rendu une décision qui empêchait la substitution publicitaire simultanée des publicités canadiennes pour des publicités américaines au cours de la diffusion du Super Bowl. La décision a mené à une politique qui permettait aux radiodiffuseurs de distribuer le signal d’une station locale ou régionale en direct à la place du signal d’une station de télévision étrangère ou non locale, lorsque les deux stations diffusent des émissions identiques simultanément.

Une variété d’intervenants, en particulier Bell Media, la Ligue nationale de football et les annonceurs, se sont vigoureusement opposés à la décision du CRTC. La NFL a exhorté le gouvernement des États-Unis à prendre des mesures de représailles en vertu de l’ALENA, tandis que d’autres titulaires de pouvoir étrangers ont dénoncé l’extension potentielle de la décision à toute substitution publicitaire simultanée. Cela dévaloriserait gravement leurs droits et entraînerait la perte de centaines de millions de dollars si les recettes publicitaires majeures gagnées via la substitution simultanée étaient perdues. Cette question est actuellement devant la Cour suprême du Canada.

Le nouvel accord résout cette question. Le Canada a accepté de prendre la décision du CRTC 2015. L’annexe 15 de l’AÉUMC indique que « le Canada doit annuler la politique réglementaire de radiodiffusion CRTC 2016-334 et l’ordonnance de radiodiffusion CRTC 2016-335. En ce qui concerne la substitution simultanée de publicités pendant la retransmission au Canada du programme mentionné dans ces mesures, le Canada peut ne pas accorder le traitement du programme moins favorable que le traitement accordé à d’autres émissions provenant des États-Unis et retransmis au Canada. »

L’art du possible

Les 14 derniers mois ont ressemblé à des montagnes russes d’exagérations rhétoriques qui accompagnent normalement ce genre de négociations. À maintes reprises, la vérité a été étirée et tordue par les deux côtés. Des menaces belliqueuses et des insultes ont été relâchées dans l’air, faisant parfois peur aux législateurs, aux parties intéressées et aux citoyens des deux côtés de la frontière.

En fin de compte, cependant, il est plutôt surprenant que malgré les pires craintes de chacun, les règles normales de la négociation commerciale aient finalement prévalu. Les faux « ultimatum » ont été ignorés. Les lignes immuables tracées dans le sable ont été franchies et certains sujets tabous en politique ont non seulement été touchés mais relégués au second plan ou ont été transformés, par toutes les parties. En analyse finale, le besoin d’en arriver à une entente de l’accord a pris le pas sur les considérations tactiques à court terme et les grandioses déclarations de principe.

Le président Trump pourrait ne pas le réaliser encore mais son « art de la transaction » est devenu « l’art du nécessaire » accompli par « l’art du possible ». On pourrait en dire tout autant du Canada.